Jean-Jacques Jégou, sénateur (MoDem) du Val-de-Marne, est intervenu jeudi 16 juillet au Sénat, lors du débat d'orientation des finances publiques pour 2010.

"Monsieur le Président, monsieur le ministre, mes chers collègues,

Le débat d'orientation budgétaire pour 2010 nous amène à examiner l'état actuel de nos finances publiques ainsi que les perspectives à venir et les orientations du Gouvernement. Le Premier président de la Cour des Comptes a présenté devant notre commission des finances des perspectives inquiétantes non seulement pour les finances publiques et les finances sociales mais aussi pour la croissance de demain et la sortie de crise.

Ce débat est aussi l’occasion de nous assurer que la politique budgétaire suivie par le gouvernement prépare notre pays à la sortie de crise. Elle doit accompagner non seulement la reprise, mais aussi la croissance de long terme, tout en consolidant la soutenabilité de nos finances publiques.

Certes, personne ne peut nier que nous vivons une situation exceptionnelle, la pire crise économique depuis la Libération avec une récession de près de 3% en 2009. Mais nous devons aussi avoir l’honnêteté de dire que la situation de nos comptes publics était dégradée avant même que la crise ne produise ses effets. La Cour des Comptes, qui réclame justement un effort accru de vérité sur l’état de nos finances publiques, vient de l’établir clairement : on assiste à une accélération de la dégradation des déficits depuis 2007. Ainsi, le déficit de l’Etat s’est aggravé en 2007 alors que la croissance était de 2,3% et il a augmenté de 47% en 2008. La crise n’explique donc pas à elle seule l’aggravation des déficits et nous devrions regarder courageusement nos propres insuffisances. Nous payons aujourd’hui le laxisme budgétaire dont ont fait preuve les gouvernements successifs depuis des années. Et à l’heure de la crise, nous le payons cher car la France, en rentrant dans la crise avec des comptes dégradés, n’a pu consacrer autant de moyens que ses voisins aux actions du plan de relance.

S’agissant des perspectives budgétaires pour 2010, personne ne sait vraiment aujourd’hui ce que sera l’économie mondiale et les répercussions de la crise mondiale en 2010. Je suis de ceux qui pensent qu’il faut s’attendre à une sortie de crise lente. L’hypothèse de croissance retenue par le gouvernement pour construire le budget pour 2010 (0,5%) doit nous inciter à la prudence sur le niveau des recettes fiscales pour l’année prochaine, sachant qu’elles sont en forte baisse (en recul de 20% au 30 avril par rapport à la même période en 2008). Et alors que le niveau des dépenses reste stable en volume. Monsieur le ministre, puis je vous dire que ce débat se fait dans un contexte incertain. Où en est le projet du gouvernement de suppression de la taxe professionnelle qu’il faudra bien compenser ? Quid de la taxe carbone, dont un membre éminent du gouvernement veut déjà rembourser aux Français sous la forme de « chèques verts » ? Autant de recettes incertaines pour le budget 2010. Dans ces conditions, il est illusoire d’imaginer que l’on puisse réduire le déficit

En effet, Philippe Séguin, a  fait une description détaillée et alarmiste, mais malheureusement réaliste, de la situation des comptes de l'Etat : un déficit du budget qui tangente les 140 milliards d’euros, soit 7,5% du PIB, et une dette de 1327 milliards, pour représenter 80% du PIB fin 2010.

S’agissant des comptes sociaux, la situation est tout aussi préoccupante puisque ce seront 25 voire 30 milliards de déficits pour 2009. Nous devons nous attendre à ce qu’ils se creusent davantage encore avec l’aggravation du chômage et la contraction de la masse salariale qui en découle, réduisant de fait les recettes alors que les dépenses augmenteront. Ce n’est malheureusement pas qu’un déficit conjoncturel mais bien une insuffisance de recettes structurelles de nos dépenses sociales que ce soit en matière de santé ou de vieillesse.

En 2008, la dette publique brute de la France a progressé de 10 %, passant de 1 209 milliards d'euros à 1 327 milliards, soit 20 600 euros par habitant et 47 400 par actif. La charge d'intérêts a atteint 54,6 milliards d'euros, soit 850 euros par habitant et 1 950 euros par actif. En matière de déficit, la France fait moins bien que ses partenaires européens (3,4 % contre 1,5 %). Elle est aussi le seul pays de la zone euro dont les dépenses publiques ont été supérieures à 50 % du PIB en 2008. Enfin, la France est devenue le quatrième Etat le plus endetté de la zone euro par rapport à son PIB (alors que nous étions 8e en 2004 !). Nous faisons moins bien que nos voisins européens. Il va sans dire qu’à ce stade l’objectif d’un retour à l’équilibre en 2012 est abandonné tout autant que celui d’un retour au 3%... Force est de constater qu’avec la crise, l’économie française ressemble à une machine à fabriquer de l’endettement : la dette publique – Etat, collectivités locales et Sécurité sociale – atteint 1413 milliards d’euros, soit 72,9% du PIB. L’endettement atteint donc des proportions abyssales.

Hormis en temps de guerre, jamais l’état de nos finances publiques n’a été aussi dégradé.

Si la situation est inquiétante, elle pourrait vite devenir catastrophique. Selon les simulations de la Cour des Comptes, le déficit dépasserait les 6 % en 2012. Philippe Séguin évoque le risque d'un emballement de la dette, qui pourrait atteindre 100 % du PIB en 2018. A ce rythme, je me demande si nous ne serons pas amenés dans les prochaines années à examiner un projet de loi visant à lutter contre le surendettement de l’Etat….

En outre, le recours à l’endettement de court terme rend la France très vulnérable à une hausse des taux d’intérêt, qui risque de se produire prochainement. Le risque à terme, c’est bien que la signature de la France perde de sa crédibilité si nos déficits perdurent après la crise.

Nous devons garder à l’esprit cette réalité des chiffres lorsque nous examinerons la question du grand emprunt.

Devant ce constat, comment ne pas être surpris, voire inquiet en entendant le Président de la République préconiser, devant le Parlement réuni en Congrès à Versailles, de s'endetter davantage pour résoudre le problème de la dette, en lançant l'idée d'un grand emprunt ? Autrement dit de combler le trou en le creusant davantage. Car un grand emprunt, dont on nous dit qu’il financera « les priorités nationales », aura pour premier effet, mécanique,  d'augmenter la dette et la charge d'intérêts sur celle-ci.

Si le chef de l’Etat a évoqué la « grave question des déficits de nos finances publiques », son discours à Versailles a donné le sentiment que la maîtrise des déficits publics et le désendettement n’étaient plus une priorité pour le gouvernement et que au contraire avec la crise on pouvait peu ou prou rouvrir les vannes de la dépense.

Je crains également qu’en lançant l’idée de grand emprunt national, le président ait, en quelque sorte, fait sauter un « verrou psychologique ». Je trouve cela très dommageable dans un pays où beaucoup de nos concitoyens pensent encore que les ressources de l’Etat sont inépuisables et qu’on peut dépenser sans compter ; la crise, d’ailleurs, en ouvrant grand les vannes de la dépense publique et en faisant sauter la digue des 3 % de déficit a accrédité cette idée.

Pourtant, j’avais le sentiment notamment depuis la dernière campagne présidentielle, il y a deux ans à peine, où plusieurs candidats et un en particulier, avaient mis au premier rang des préoccupations nationales les dangers de l’envolée de la dette publique dans notre pays, que beaucoup de nos concitoyens avaient pris conscience de la gravité de nos déficits et de notre dette publique. Sans parler d’un « parti de la dette », chacun prenait conscience que nous laissions une ardoise de plus en plus grosse aux générations futures. J’ai peur que la crise et l’idée du grand emprunt ne viennent anéantir tous nos efforts dans ce domaine.

L'idée que leurs enfants, leurs petits-enfants auront à régler l'addition de nos dépenses inquiète beaucoup de Français. Le président de la République parle d'un emprunt pour préparer l'avenir du pays. Je ne suis pas sûr que les générations futures, qui auront à rembourser nos emprunts, aient à se réjouir de cette annonce. Cette fuite en avant dans le surendettement finit par devenir anxiogène. Plusieurs économistes ont décrit le mécanisme dans lequel la hausse de la dette incite les gens à moins consommer, ces derniers préférant mettre de l'argent de côté en vue de hausses d'impôts inéluctables. Si c'était le cas, on ne voit plus bien ce qu'il resterait à la France pour alimenter sa croissance, puisque notre balance commerciale est en déséquilibre.

Pour justifier le recours à l’emprunt, le chef de l’Etat a expliqué que « Chaque fois que l'on a fait la politique de la rigueur, on s'est retrouvé à la sortie avec moins de croissance, plus d'impôts, plus de déficits, plus de dépenses ». A contrario, si les déficits et la dette créaient, dans notre pays, de la croissance et permettaient de lutter contre le chômage, on le saurait depuis longtemps. La France est le seul de tous les pays industrialisés à ne pas avoir connu un seul excédent budgétaire depuis le milieu des années 1970. Et son addiction au déficit ne l'a pas empêchée de connaître une croissance nettement plus faible et un chômage beaucoup plus élevé que la moyenne.

Et puis, il faut rappeler une réalité qui semble avoir été oublié depuis le discours de Versailles : en empruntant sur les marchés chaque année plus de 150 milliards d’euros, le grand emprunt, la France le fait tous les jours !

Depuis l’annonce du grand emprunt, tous les efforts du Gouvernement ne tendent qu’à un seul but : préparer l’avenir, nous dites-vous. Pour être honnête, je ne suis pas sûr que nous préparions l’avenir en contractant un nouvel emprunt ! Si l’idée de grand emprunt est habile, est-elle bien raisonnable sur le plan économique dans un Etat aussi surendetté et incapable de se désendetter ?

« L’emprunt Sarkozy » est plus une opération politique que financière. L’Etat peut emprunter des montants très élevés sur les marchés financiers à un coût très faible alors que l’emprunt auprès du public est beaucoup plus coûteux, à la fois à cause des coûts de réalisation de l’emprunt mais aussi du fait des avantages fiscaux qui y sont associés. Bref, étant une pratique plus politique que financière, cet emprunt coûtera cher aux contribuables et coûtera cher aux finances publiques. Il aura aussi des conséquences sur l’endettement public puisqu’il consiste à reporter une partie du financement sur les générations futures.

Ma crainte, vous l’aurez compris mes chers collègues, c’est qu’avec cette opération on soit passé du « travailler plus pour gagner plus » à la deuxième phase du quinquennat : « Emprunter plus pour dépenser plus ».

En effet, concernant l’utilisation de l’emprunt, malgré les engagements répétés du gouvernement et votre rigueur monsieur le ministre que je salue, je m’interroge sur l’affectation - on parle de 80 à 100 milliards – des sommes empruntés aux « dépenses d’avenir » prioritaires. Il est particulièrement délicat de définir ce que sont exactement les dépenses d’avenir, ce « bon déficit » selon la distinction désormais établie entre bon et mauvais déficit ! Or, pour moi, qu’il soit bon ou mauvais, le déficit s’aggrave et la dette augmente ! On sent bien d’ailleurs un certain flottement à la tête de l’Etat. Aujourd’hui chacun (le chef de l’Etat, le Premier ministre, le conseiller du président inspirateur du grand emprunt, la ministre de l’économie, vous-même monsieur le ministre….) essaye d’en donner une définition et d’en établir une liste à la fois exhaustive et limitative. N’est-il pas à ce propos surprenant de décider d’emprunter avant de savoir pourquoi ? Et surtout les finances publiques sont indivisibles et, en réalité, l’emprunt, comme les autres ressources de l’Etat, contribuera à financer l’ensemble des dépenses publiques, sauf à prévoir un mécanisme spécifique du type d’une commission de suivi des investissements dits d’avenir.

J’ai une autre interrogation, monsieur le ministre. On ne peut qu’approuver la volonté d’investir dans l’innovation, la recherche-développement qui prépare l’économie de demain, surtout quand on sait que l’Etat, du fait de son appauvrissement, investit très peu (20 milliards). Mais je ne suis pas sûr que les sommes empruntées iront spécifiquement à ces investissements dans l’avenir. J’en veux pour preuve le récent rapport de l’OCDE sur la part de l’innovation dans les plans de relance face à la crise. Il montre que le plan de relance français ne consacrait que 46 millions d’euros à la recherche développement et 4,7 milliards aux ponts et aux routes. La France fait figure de mauvais élève là où la Finlande ou la Corée du Sud sont en haut du classement. Ne risque-t-on pas de reproduire ce schéma ?

Je serai donc particulièrement attentif, lors de l’examen du projet de loi de finances rectificatives début 2010, sur les conditions de l’emprunt et notamment sur son coût pour les finances publiques.

C’est pourquoi, plusieurs de nos collègues et non des moindres – les deux rapporteurs généraux notamment –, doutant de l’opportunité de ce grand emprunt, proposent un emprunt obligatoire. Cette voie ne me semble pas raisonnable et doit faire l’objet au moins d’un examen attentif. Peut être est-ce de leur part une façon habile de contourner le bouclier fiscal ?
On ne peut donc, à mon sens, accepter l’idée de grand emprunt que dans une seule perspective : le financement des réformes structurelles qui seront nécessaires pour enrayer le dérapage chronique des finances publiques. Les réformes structurelles apportent des gains à long terme, même si le coût budgétaire est initialement élevé. Un tel emprunt permettrait d’annoncer les priorités claires, d’en estimer les coûts et bénéfices attendus et d’ancrer ainsi les réformes. Nous ne pourrons accepter cet emprunt que si les réformes et les investissements sont identifiés et chiffrés et les bénéfices escomptés, c'est-à-dire s’ils sont créateurs de richesses.

Dans ce contexte, quelles politiques budgétaires devons nous engager ? Selon la Cour des comptes, un tel niveau de déficit public n’est pas rattrapable par le seul effet de la reprise de la croissance économique en 2011 : même avec un rythme annuel de 2 à 2,5% par an, le déficit public en 2012 serait encore de 5,5% du PIB, soit toujours un niveau très élevé au regard des engagements européens et de la capacité de financement du pays. Cela veut dire que nous devons engager le redressement durable de nos finances publiques et le retour à la viabilité budgétaire, comme le demande le FMI. Cela nécessite des efforts d’une toute autre ampleur, notamment en matière de réforme de l’Etat, que ceux réalisés jusqu’à présent. Nous devons tous en avoir conscience.

Tout d’abord, maîtriser et réduire nos dépenses publiques. Je crois cette politique indispensable. Il faut la poursuivre de façon beaucoup plus profonde et tenir en 2010 les dépenses courantes dont certaines augmenteront du fait de la crise (dépenses sociales et les dépenses de la mission « emploi »). Cependant, elle n’est pas suffisante. D’abord parce que force est de constater que la RGPP ne permettra d’économiser que 7 milliards d’euros alors que l’objectif était de 20 milliards d’économies. Ensuite, parce que même en serrant à fond la vis des économies budgétaires, jamais l’Etat ne pourra réduire en deux ans ses dépenses en volume de 60 milliards d’euros alors que les charges financières de la dette vont grossir chaque année d’ici là de 4 à 5 milliards (sous l’effet de la remontée inévitable des taux). Il me semble enfin inutile de maîtriser les dépenses publiques si dans le même temps on multiplie les dispositifs d’exonérations fiscales. Si nos comptes publics se dégradent, c’est aussi parce que les ressources de l’Etat diminuent. Le rapport Pébereau préconisait déjà de ne pas diminuer le niveau global des prélèvements obligatoires pendant la phase de retour à l’équilibre.

Ensuite, sécuriser nos recettes. S’il faut éviter d’augmenter les prélèvements obligatoires, il faut au moins ne pas réduire les ressources fiscales. La conjoncture ne nous permet pas des allègements d’impôts. Je crois nécessaire pour ma part de garantir pendant cette période nos recettes, c'est-à-dire éviter de nouvelles baisses d’impôts (comme celles de 2007 du paquet fiscal que nous payons très cher aujourd’hui) et créer au cours des prochaines lois de finances de nouvelles dépenses fiscales ou crédits d’impôts comme nous avons eu la fâcheuse habitude de le faire ces dernières années. Sans les mesures d’allégements de ces dernières années, les recettes fiscales auraient progressé de 2,7% alors qu’elles ont diminué de 0,5%. En moyenne, chaque année depuis 2003 ce sont quatorze mesures supplémentaires de dépenses fiscales qui sont créées. En 2008, elles représentent 27% des dépenses du budget en atteignant 73 milliards d’euros. Cette politique est à la longue suicidaire pour nos finances publiques. C’est la raison pour laquelle, j’ai refusé d’approuver la baisse de la TVA sur la restauration et que je reviendrai à la charge lors du projet de loi de finances pour 2010 car je la crois inefficace économiquement et purement électoraliste. Nous devons aussi imposer que toute nouvelle dépense fiscale soit compensée à due proportion par la réduction d’autres dépenses, ce qui n’a malheureusement pas été fait pour la baisse de la TVA dans la restauration ou la réforme de la taxe professionnelle que nous finançons aujourd’hui par de l’endettement. Beaucoup de progrès restent donc à accomplir dans ce domaine.

Il faut aussi, dans cette perspective, revoir l’ensemble des niches fiscales et sociales qui se sont accumulées ces dernières années. On en compte aujourd’hui 400 qui représente un manque à gagner estimé entre 50 et 70 milliards. Si nous avons commencé l’année dernière lors de la loi de finances à travailler sur le plafonnement des niches fiscales, il  faut aller plus loin. Il faut examiner l’ensemble des dispositifs, évaluer leur efficacité, leur pertinence, leur caractère juste pour l’ensemble des contribuables, en commençant par les niches fiscales et sociales les plus obsolètes, injustes et inefficaces. Il faudra également le temps venu remettre à plat le dispositif extrêmement coûteux (42 milliards) d’exonération des charges sociales patronales, dont l’efficacité n’est pas avérée.

En ne réduisant pas son déficit structurel et en multipliant les dettes de crise et les emprunts, la France ne prépare pas la sortie de crise. C’est le devoir du gouvernement et du parlement que de préparer l’après crise. L’examen du projet de loi de finances pour 2010 sera l’occasion de le vérifier. L’enjeu est considérable car il nous faut réaliser dans l’urgence ce que nous n’avons pas fait lorsque le contexte budgétaire était plus favorable.

Je voudrais pour finir rappeler une réalité : on peut effectivement retarder le moment de la facture, mais je suis sûr d’une chose : on ne saurait la faire disparaître. Pour les Français, le réveil risque d’être douloureux après 2012 ! car ce sont eux qui paieront. Comme l’a dit le premier président de la Cour des Comptes, le report des réformes indispensables impliquerait des ajustements encore plus douloureux. Il leur faudrait alors « payer plus pour rembourser plus » !

Je vous remercie."